浙江省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)

“一件事”改革方案

（征求意見稿）

建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，是有效防治建設(shè)用地土壤污染、保障“住得安心”的核心制度。為加快實現(xiàn)治理體系 和治理能力現(xiàn)代化，現(xiàn)就全面推進建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)“一件事”改革（以下簡稱“土壤”’一件事”改革”），制定如下方案。

一、改革背景

（一）推進土壤“一件事”改革，是貫徹習(xí)近平總書記對土壤污染防治重要指示精神的必然要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，要開展土壤污染治理與修復(fù)，著力解決土壤污染農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問題?！墩憬窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，要建立土壤環(huán)境風(fēng)險全過程管控體系。這些都需要通過改革手段，實現(xiàn)全流程高水平管控和修復(fù)，進一步消除土壤污染人居環(huán)境健康的風(fēng)險隱患。

（二）推進土壤“一件事”改革，是實現(xiàn)土壤污染治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然途徑?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出，要形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系。隨著土壤污染防治深入推進，部門聯(lián)動銜接不暢、重污染地塊管控不力、工程監(jiān)管缺位、市場競爭無序等問題凸顯。只有通過改革，努力破解深層次機制問題，才能加快實現(xiàn)治理能力和體系現(xiàn)代化。

（三）推進土壤“一件事”改革，是破解廉政和履職風(fēng)險“雙高”的必然舉措。一方面，土壤污染管控和修復(fù)的專業(yè)性強、程序繁瑣、技術(shù)成熟度低、利益關(guān)系復(fù)雜，《土壤法》規(guī)定了地方監(jiān)管部門從調(diào)查到修復(fù)的全程把關(guān)職責(zé)，廉政和履職風(fēng)險均處于高位。另一方面，基層監(jiān)管部門事多人少、技術(shù)支撐薄弱、監(jiān)管機制盲點漏洞多，還滿足不了有效防范廉政風(fēng)險、切實履行監(jiān)管職責(zé)的需求。因此，迫切需要通過流程再造、體系重塑，來扎緊監(jiān)管制度的“籠子”、筑牢廉政風(fēng)險防范的“防火墻”。

二、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入貫徹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，以數(shù)字化改革引領(lǐng)建設(shè)用地土壤污染治理制度系統(tǒng)性重塑，以監(jiān)管履職和廉政風(fēng)險突出環(huán)節(jié)為突破口，推動污染風(fēng)險管控能力、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管履職能力和廉政風(fēng)險防范能力全面提升，建立“依法規(guī)范、公開透明、權(quán)責(zé)清晰、多跨協(xié)同、整體智治、精準高效”的建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)“陽光”運行機制。

（二）基本原則。一是堅持依法改革。在法規(guī)、標準和規(guī)范的框架內(nèi)，運用法治思維和法治方式來謀劃和實施改革措施，始終在法治下推進改革，在改革中為完善法治提供探索經(jīng)驗。二是堅持問題導(dǎo)向。重點聚焦廉政風(fēng)險防范、生態(tài)環(huán)保監(jiān)管與國土空間規(guī)劃把關(guān)銜接、修復(fù)工程安全和質(zhì)量監(jiān)管等風(fēng)險突出領(lǐng)域，逐個環(huán)節(jié)分析問題、針對性采取措施，確保取得實效。三是堅持數(shù)字賦能。以數(shù)字化改革為引領(lǐng)，通過打造整體、多跨、協(xié)同的應(yīng)用場景，來有效破解現(xiàn)行機制的矛盾問題。運用大數(shù)據(jù)工具建立可追溯、可預(yù)警的土壤污染調(diào)查評估、管控修復(fù)質(zhì)控把關(guān)機制。

（三）目標體系。構(gòu)建建設(shè)用地土壤污染防治履職和廉政風(fēng)險防范制度體系，打造銜接多部門、覆蓋各環(huán)節(jié)的建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)數(shù)字化監(jiān)管應(yīng)用場景，建立制度更緊密、監(jiān)管更規(guī)范、運行更高效、服務(wù)更便捷的運行機制。到2022年底，各設(shè)區(qū)市污染地塊安全利用率93%以上、用途變更為敏感用途地塊調(diào)查覆蓋率不低于92%、已排查的重污染地塊風(fēng)險管控率100%、建設(shè)用地調(diào)查的質(zhì)控抽查率不低于10%；到2025年，各設(shè)區(qū)市污染地塊安全利用率95%以上、用途變更為敏感用途地塊調(diào)查覆蓋率不低于95%、已排查的重污染地塊風(fēng)險管控率100%、建設(shè)用地調(diào)查的質(zhì)控抽查率不低于20%。

四、工作體系

（一）優(yōu)化建設(shè)用地土壤污染防治評審制度（見附件）。圍繞破解生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門在履行建設(shè)用地土壤污染調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)效果評估等評審職責(zé)中，權(quán)力過于集中、廉政風(fēng)險點多等問題，從以下四方面優(yōu)化評審制度。

1、明確分工。由設(shè)區(qū)市承擔(dān)污染調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)效果評估等環(huán)節(jié)技術(shù)報告的評審工作，提出風(fēng)險評估、修復(fù)效果評估環(huán)節(jié)的評審建議。省級負責(zé)制定規(guī)則、搭建平臺、指導(dǎo)培訓(xùn)、監(jiān)督檢查、更新名錄等任務(wù)，形成“市級主辦、省級督導(dǎo)”的分工格局。

2、優(yōu)化流程。取消現(xiàn)行評審過程中的非法定程序：一是取消生態(tài)環(huán)境部門出具書面評審意見環(huán)節(jié)，改為“更新名錄+告知查詢途徑”的方式；二是取消技術(shù)報告修改后的專家復(fù)核環(huán)節(jié)，改為由技術(shù)審查單位復(fù)核。

3、審查量化。調(diào)整以專家定性評價的審查模式，通過修訂技術(shù)審查指標、細化判定標準、增加指標賦分、劃定分數(shù)線，實現(xiàn)統(tǒng)一客觀的量化評分。

4、陽光辦理。通過完善評審數(shù)字化應(yīng)用模塊，全程留痕、全程公開。全量歸集受理、初審、專家審查、技術(shù)審查、評審決定等各個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵信息和技術(shù)文件，將辦理中“人、意見、技術(shù)報告”全程數(shù)字化“留痕”，嚴格執(zhí)行法定程序的同時，實現(xiàn)逆向精準追溯。加快形成受理、查詢、告知、公示“一網(wǎng)通辦”功能，及時向申請人推送辦理實時狀態(tài)，向社會公示、公開評審結(jié)果。

（二）建立嚴格的調(diào)查評估和修復(fù)質(zhì)控制度。圍繞破解土壤污染采樣檢測、專家審查、修復(fù)等環(huán)節(jié)的水平參差不齊的問題，采取以下三方面針對性措施：

1、建立采樣檢測全程質(zhì)控機制。將重點企業(yè)用地土壤污染詳查質(zhì)控制度，全面應(yīng)用到建設(shè)用地土壤污染調(diào)查、效果評估中。一是強化布點、采樣、檢測全程留痕，督促調(diào)查單位依據(jù)詳查技術(shù)規(guī)范，將布點方案、采樣取樣現(xiàn)場記錄（圖片、視頻）、樣品檢測分析等關(guān)鍵數(shù)據(jù)上傳系統(tǒng)，以備倒查追溯。二是強化質(zhì)控抽查，組織各市對采樣合規(guī)性進行旁站監(jiān)督、平行樣驗證，復(fù)核實驗室檢測的全套原始記錄。

2、加強評審專家?guī)旃芾?。堅持專家廉政承諾制，每次評審會前宣讀簽署廉政承諾書。建立專家水平評價制度，每次評審會后由管理部門、技術(shù)審查單位、業(yè)主單位分別從德、廉、勤、能四方面對專家進行評分，評分結(jié)果錄入系統(tǒng)，按得分情況按綠、黃、黑三色標記管理。對年度積分為黃色的、降低其抽取概率，對黑色的、不再抽取。組織專家業(yè)務(wù)培訓(xùn)考試，考試成績與專家?guī)煺{(diào)整掛鉤。

3、落實從業(yè)單位信用管理制度。全面施行從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況信用記錄，督促從業(yè)單位和個人登記執(zhí)業(yè)狀況，組織各市生態(tài)環(huán)境部門評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量。嚴格獎懲機制，充分運用調(diào)查評估和修復(fù)質(zhì)控成果，按年度通報技術(shù)報告評審得分，不定期曝光嚴重質(zhì)量問題的技術(shù)報告、編制單位和負責(zé)人；查明弄虛作假的，依法查處并通報信用主管部門，予以聯(lián)合懲戒。積極引導(dǎo)業(yè)主單位選擇信譽好、業(yè)績佳的單位。在修復(fù)工程發(fā)包環(huán)節(jié)引入建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標準，督促業(yè)主單位委托具有相應(yīng)環(huán)保工程專業(yè)承包資質(zhì)的單位承接修復(fù)工程。對委托無資質(zhì)單位承擔(dān)修復(fù)工程的，效果評估環(huán)節(jié)實行“一票否決”。

（三）完善多部門聯(lián)動監(jiān)管機制。圍繞破解重污染地塊盲目修復(fù)開發(fā)、夯實安全利用基礎(chǔ)、增強執(zhí)法倒逼約束，重點抓好三個銜接：

1、加強管控修復(fù)地塊名錄與國土空間用途管制的銜接。省生態(tài)環(huán)境廳會同省自然資源廳整合疑似污染地塊、污染地塊和用途變更為敏感用途地塊，統(tǒng)一納入建設(shè)用地管控和修復(fù)名錄，實現(xiàn)開發(fā)利用“一張負面清單”管理。加快污染地塊數(shù)據(jù)庫與國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫對接，實時推送更新污染地塊信息，動態(tài)抓取列入名錄地塊在國土空間規(guī)劃關(guān)鍵節(jié)點信息，實現(xiàn)可預(yù)警、可追溯的污染地塊開發(fā)利用線上聯(lián)動監(jiān)管機制。嚴格用地審批與規(guī)劃許可，加強土地供應(yīng)管理，列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的地塊，以及經(jīng)認定有土壤污染風(fēng)險但未完成調(diào)查評估或修復(fù)的地塊，不得納入地方政府土地儲備庫，不得辦理用地審批和規(guī)劃許可手續(xù)。

2、強化土壤業(yè)務(wù)監(jiān)管與執(zhí)法倒逼懲治的銜接。加快制訂修復(fù)工程污染防治監(jiān)督管理導(dǎo)則，明確修復(fù)工程污染防治監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)和要求，督促地方生態(tài)環(huán)境部門切實抓好落實。支持省環(huán)科院借助衛(wèi)星遙感、無人機等手段，開展列入管控修復(fù)名錄地塊的不定期巡檢，重點抽查有無擅自開發(fā)情況。經(jīng)巡檢發(fā)現(xiàn)有動工跡象的，將線索移交地方核實，經(jīng)核實違規(guī)開發(fā)的，由環(huán)境執(zhí)法部門依法查處。將污染地塊修復(fù)工程二次污染防治落實情況，納入環(huán)保執(zhí)法專項行動，發(fā)現(xiàn)不落實二次污染防治措施、修復(fù)引發(fā)嚴重污染的，依法嚴查、并與企業(yè)環(huán)保信用評級掛鉤。

（四）加快打造改革數(shù)字化應(yīng)用場景。謀劃實施浙江省土壤環(huán)境信息化管理系統(tǒng)二期改造提升，圍繞建設(shè)用地土壤污染防治“一網(wǎng)感知、一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)協(xié)同、一圖展示”的目標，打造覆蓋全流程滿足履職和廉政風(fēng)險防范需求的數(shù)字化應(yīng)用場景。在現(xiàn)有系統(tǒng)基礎(chǔ)上增設(shè)“一庫一終端五模塊”。一庫，就是建設(shè)用地土壤污染防治基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。一終端，就是應(yīng)用場景的手持終端，用于跟蹤現(xiàn)場采樣、樣品流轉(zhuǎn)和檢測過程。五個模塊分別是：一是質(zhì)控模塊，用于從業(yè)單位采樣、檢測、修復(fù)環(huán)節(jié)上傳數(shù)據(jù)資料，便于技術(shù)審查和監(jiān)管追溯；二是業(yè)務(wù)辦理模塊，用于業(yè)主單位、從業(yè)單位、專家、技術(shù)審查機構(gòu)和管理部門申報和辦理評審事項，動態(tài)核算污染地塊安全利用率，記錄從業(yè)單位和個人執(zhí)業(yè)情況；三是數(shù)據(jù)分析模塊，用于智能分析調(diào)查評估、修復(fù)、采樣檢測、遙感和無人機巡檢等多維度數(shù)據(jù)，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提供決策依據(jù)；四是預(yù)警處置模塊，基于數(shù)據(jù)分析結(jié)果，重點針對違法開發(fā)、違規(guī)操作、采樣檢測修復(fù)環(huán)節(jié)弄虛作假等問題，給出并定向推送預(yù)警信息，輔助監(jiān)管閉環(huán)處置；五是監(jiān)管巡查模塊，各級生態(tài)環(huán)境部門依法開展修復(fù)全過程監(jiān)管，在重要修復(fù)節(jié)點進行現(xiàn)場檢查，在系統(tǒng)記錄檢查情況，對發(fā)現(xiàn)問題督促相關(guān)主體整改并形成閉環(huán)。

（五）推進修復(fù)工程試點。督促重點地區(qū)選擇不同類型的擬修復(fù)工程，全面應(yīng)用施工質(zhì)量和安全監(jiān)理、二次污染防治、工程竣工驗收、效果評估等全流程的改革措施，為進一步探索成熟適用的技術(shù)和監(jiān)管模式積累實戰(zhàn)經(jīng)驗。

五、政策體系

（一）建立一套管理制度。出臺《浙江省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控與修復(fù)監(jiān)督管理辦法》，配套制訂評審規(guī)程、專家?guī)旃芾磙k法、部門數(shù)據(jù)對接共享制度、采樣檢測質(zhì)控抽查規(guī)程、遙感和無人機巡檢規(guī)范、數(shù)字化應(yīng)用場景操作規(guī)范等制度。

（二）制訂一批技術(shù)規(guī)范。出臺《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險評估技術(shù)導(dǎo)則》，修訂調(diào)查、風(fēng)險評估和修復(fù)效果評估報告技術(shù)審查標準，制訂調(diào)查采樣檢測、修復(fù)工程環(huán)境監(jiān)理、修復(fù)工程二次污染防治等方面技術(shù)標準規(guī)范。

六、評價體系

（一）優(yōu)化改革措施落地評價體系。將改革新舉措落實情況納入各市土壤污染防治綜合評價，增設(shè)并加大重污染地塊風(fēng)險管控、用途變更為敏感用途地塊調(diào)查覆蓋面、采樣和檢測環(huán)節(jié)質(zhì)控制度落實等方面的分值權(quán)重。

（二）強化數(shù)字化場景應(yīng)用質(zhì)量評價。在數(shù)字化場景中，對土地使用權(quán)人、技術(shù)機構(gòu)、專家、生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門應(yīng)用情況進行賦分，從應(yīng)用率、規(guī)范率、閉環(huán)率等方面設(shè)置分值和扣分標準，觸發(fā)一項、自動扣分，定期巡檢、形成總分，按專家、企業(yè)、部門分類排名通報。年度總分與專家?guī)煺{(diào)整、部門年度考核、土地使用權(quán)人和技術(shù)機構(gòu)信用等掛鉤。

（三）開展改革創(chuàng)先爭優(yōu)競賽。鼓勵有條件市、縣（市、區(qū)）結(jié)合實際主動認領(lǐng)改革任務(wù)，對在部門協(xié)同聯(lián)動、調(diào)查質(zhì)控監(jiān)管、修復(fù)工程監(jiān)管、土壤執(zhí)法監(jiān)管等方面舉措佳、效果好、推廣價值大的，在省級生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付、年度考核和評優(yōu)創(chuàng)建上，予以重點傾斜。

七、保障體系

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。土壤“一件事”改革是全面落實《土壤法》、確保人居環(huán)境安全的系統(tǒng)性工程。省生態(tài)環(huán)境廳會同省自然資源廳負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省改革推進工作，建立改革工作調(diào)度、會商、協(xié)調(diào)和檢查工作機制。各市生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門要牢固樹立大局意識、責(zé)任意識，明確細化本地區(qū)改革目標、改革舉措、職責(zé)分工，建立高效、縱向?qū)诘墓ぷ黧w系，推動落地見效。

（二）推動分類試點。根據(jù)各市工作條件差異，評審制度、數(shù)字化場景應(yīng)用和修復(fù)工程改革試點，主要在杭州市、溫州市開展；部門聯(lián)動監(jiān)管試點，主要在寧波市、臺州市、紹興市開展。其余各市應(yīng)根據(jù)本方案要求，聚焦突出問題，確定至少1個改革方向、1個縣（市、區(qū)）開展試點。各市應(yīng)加快明確改革方向、目標、舉措和承擔(dān)單位，形成可操作、可落地、可評價改革實施方案，于2021年10月底前書面上報省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳。省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳經(jīng)組織專家審查遴選后，張榜公布列入省級改革試點的名單。

（三）強化保障支撐。改革工作所需經(jīng)費以試點地區(qū)和單位自籌為主。對列入省級改革試點的市、縣（市、區(qū)），省生態(tài)環(huán)境廳通過省級生態(tài)環(huán)境保護資金轉(zhuǎn)移支付予以適度支持。邀請土壤污染防治、建設(shè)工程、土壤環(huán)境科研和監(jiān)測等方面的專家參與，加強對試點地區(qū)和項目的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。